Rebalans in njegova (ne)ustavnost: Ali je Šarčevo barko mogoče potopiti?

Proračun je za vsako vladno ekipo ključen politični dokument, ki daje ton delovanju vladne posadke, zato je skoraj vsak proračun v parlamentarni dvorani po navadi potrjen po burnih razpravah šele v poznih nočnih ali celo jutranjih urah. Za tokratni rebalans proračuna pa se je že pred potrjevanjem sprva zdelo, da ne bo sprožil večjih polemik, kljub kritikam Fiskalnega sveta, da je načrtovani presežek prenizek glede na gospodarske okoliščine in na potrebo po dolgoročnem zniževanju strukturnega primanjkljaja. Kritike, ki jih je vladi namenil Fiskalni svet s profesorjem Davorinom Kračunom na čelu, so v vladnih vrstah naletele na bolj ali manj gluha ušesa. Prisluhnili so jim le v delu opozicije in v državnem svetu, spodnjem domu parlamenta, ki je na potrjeni zakon o izvrševanju proračuna izglasoval veto.
Po vetu v državnem svetu se je začela prva politična hajka – najprej na vladni strani, ki je odvisna od podpore Levice. Ko je bila ta vendarle zagotovljena s podpisom dogovora o letošnjem sodelovanju med vlado in Levico, pa je na krilih sporočil Fiskalnega sveta svojo priložnost za pet minut slave zavohala še desna opozicija – stranki SDS in NSi. Ta teden sta napovedali ustavno presojo proračuna, saj v obeh opozicijskih taborih vlada prepričanje, da je letošnji proračun po rebalansu protiustaven, češ da krši t. i. zlato fiskalno pravilo, zapisano v ustavi. Da sta obe vzeli na muho proračun, je spričo dejstva, da je vlada s podporo Levice šibka in da se s padcem proračuna pretrga tudi ta šibka vez, pravzaprav logično, saj daje ta dokument s kapricami zunajvladne partnerice popoprane politične usmeritve za delovanje in ukrepanje v letu 2019. Če bi jim uspelo dokazati, da je rebalans proračuna protiustaven, bi torej vlada ostala brez kompasa. Tehnično bi sicer lahko vodila svoje politike skladno z lani sprejetim proračunom, ki ga je pripravila še prejšnja, Cerarjeva vlada, a politično bi bila zelo oslabljena. Verjetno bi tak scenarij pomenil potop vladne barke Marjana Šarca.

Ali je Šarčevo barko mogoče potopiti?

Glede na to, kako sta se opozicijski stranki zagnali v rušenje temeljnega vladnega političnega dokumenta, očitno zelo močno verjameta v to možnost. Celo tako zelo, da se je med strankama vnel prestižni boj, katera bo bolj zaslužna za spodnašanje Šarčeve ekipe. Potem ko so v SDS pripravili zahtevo za oceno ustavnosti, so v NSi povedali, da pod njihov predlog ne bodo prispevali svojih podpisov, ker vsebina ni dovolj dobro pravno utemeljena. Zato bodo v NSi s pomočjo pravnika dr. Mateja Avblja in ekonomista dr. Igorja Mastena pripravili svoj predlog zahteve za oceno ustavnosti in jo ponudili v podpis SDS. Zelo očitno je, da gre za predvolilno prerivanje in prestižno bitko pred bližajočimi se evropskimi volitvami med opozicijskima strankama, ki zajemata volilne glasove iz istega ideološkega bazena. Sedaj tekmujeta, katera bo s tem političnim manevrom pritegnila več pozornosti in si morebiti lahko lastila zasluge za preglavice, ki jih utegne utrpeti vlada Marjana Šarca.
A brez sodelovanja med edinima strankama, ki sta nasprotovali proračunu, ne bo šlo, saj mora biti pod zahtevo za ustavno presojo 30 poslanskih podpisov, ki jih imata le obe stranki skupaj. V prepričanju, da je preko ustavnega sodišča mogoče zrušiti temeljni dokument, ki daje vladi usmeritve političnega delovanja v tem letu, so bolj ali manj osamljeni, saj so vse druge stranke v parlamentu – poleg zunajvladne partnerice še SNS Zmaga Jelinčiča – podprle proračun. Tudi med strokovnjaki je poleg Avblja in Mastena težko najti somišljenike, ki verjamejo, da je proračun protiustaven, in le omenjena sta bila v javnosti do rebalansa že kritična.
Avbelj je pred tednom v Odmevih na TV Slovenija ocenil, da obstajajo trdni in prepričljivi argumenti, da sprejeti rebalans proračuna ni v skladu z ustavo, saj presega dopustno mejo izdatkov sektorja država, kot jo opredeljuje zakon o fiskalnem pravilu. Po njegovem mnenju gre za nezakonito stanje, ki pa je hkrati neustavno, saj gre za kršitev fiskalnega pravila. Masten pa je sredi februarja za Radio Slovenija opozoril, da ustava in zakon narekujeta, da vlada sama upošteva ugotovitve Fiskalnega sveta: "Smisel fiskalnih pravil je, da kot blažilec v slabih časih daje državi in fiskalni politiki manevrski prostor ukrepanja, ko je najbolj potrebno, torej v fazi upada ekonomske aktivnosti in seveda tudi v recesiji." Rebalans ima res presežek, tudi dolg je nižji, je navajal Masten, vendar vse zaradi visoke gospodarske rasti. "Strukturno, ko se odštejejo prihodki, pogojeni z visoko rastjo, pa so javne finance v slabšem položaju. Slovenija povečuje svoj strukturni deficit, ko smo daleč od recesije in imamo 4-odstotno gospodarsko rast," je opozoril Masten.

Ocena o neustavnosti je napačna

In kaj pravijo nekateri drugi ekonomisti, dobri poznavalci fiskalnega pravila? Ali je sprejeti rebalans letošnjega proračuna "evidentno protiustaven in strukturno najslabši po 2009 in 2010, in Slovenijo nevarno izpostavlja velikemu tveganju v času ohlajanja gospodarske rasti", kot je tvitnil prvi mož SDS Janez Janša? "To ne drži," je bila odločna Helena Kamnar. Nekdanja večkratna državna sekretarka, odgovorna v finančnem ministrstvu za proračun, je pred šestimi leti, ko je bilo fiskalno pravilo vroča tema, z Nevenom Borakom sopodpisala knjigo Fiskalna pravila. In se tudi pogosto javno vprašala, zakaj bi ga morali zapisovati v ustavo, saj so evropski predpisi dovolj dobra podlaga za vsakoletni pogovor z Evropsko komisijo (EK), ali ga v načrtih spoštujemo ali ne.
Ko zdaj posluša Janševo oceno, pravi: "Strukturo državnega proračuna v veliki meri določa veljavna ureditev socialnih pravic, javnih služb in javnega sektorja, torej tudi za časa prve Janševe vlade sprejeta Virantova plačna politika v njem, kakršno so podedovale vlade po letu 2008. Že leta 2009 smo začeli prenovljene plače rezati. In odtlej sindikati v javnem sektorju ves čas zahtevajo pravzaprav le realizacijo Virantovega zakona in odpravo nekaterih zgodaj zaznanih pomanjkljivosti." Če še kako drži, da podedovane danosti ves čas v veliki meri določajo strukturo proračuna, pravi Kamnarjeva, pa se ji zdi ocena o neustavnosti rebalansa napačna. "V ustavi in zakonu opredeljenega fiskalnega pravila ne moremo razlagati na tak način. Ustava namreč pravi, da moramo javne finance uravnotežiti na srednji rok. Ta rok natančneje določa zakon kot obdobje, v katerem se uravnoteži čas, ko je potencialni BDP večji od dejanskega, s časom, ko je BDP manjši od dejanskega. Minuse iz recesije v dobrih časih izravnamo s presežki in poskrbimo, da so javne finance srednjeročno izravnane. O tem, ali smo spoštovali fiskalno pravilo ali ne, lahko torej presojamo zgolj v srednjeročnem obdobju in ne v posameznem letu, še manj pa samo sodeč po rebalansu," je prepričana.

Formula ne prinaša zanesljivega odgovora

Težave pa so tudi z vnaprejšnjim ocenjevanjem, ali smo dosegli zlato fiskalno pravilo ali ne. "Ex ante ocenjevanje je po mojem mnenju nesmiselno. Ocena namreč temelji na oceni rasti potencialnega BDP. Vemo, da se ta ocena spreminja vsaj dvakrat letno, Umarjeva spomladi in jeseni, EK jo spreminja pozimi in poleti, vmes še OECD in IMF. In tudi formula ocene v zakonu o fiskalnem pravilu je takšna, da ne ponuja zanesljive ocene, na podlagi katere bi lahko trdili, to je pa neustavno. Na prvi pogled se sicer zdi, da je to možno oceniti, a Fiskalni svet ni rekel, rebalans je neustaven, potem ko je izračunal, da je poraba previsoka za okoli 270 milijonov evrov. Spomnim se, da je EK, ko smo pravilo sprejemali, sama izračunavala pravilo po dveh metodah in v različnih obdobjih, pa so bile ocene strukturnega primanjkljaja različne za več kot polovico odstotka BDP. Tako ocenjevanje je torej premalo zanesljivo in zelo presenečena bi bila, če bi se ustavno sodišče lotilo presoje, ali je rebalans proračuna neustaven. Poleg tega proračun ni zakon. Proračun je najvišji politični akt države. Na tak način, kot želijo kritiki, bi ga lahko presojali šele, ko bodo znani dejanski podatki, čez pet let ali več. Na dokončne podatke o BDP čakamo denimo vsaj tri leta in se kdaj za kakšno decimalko spremeni celo v četrtem letu. Takrat, ko bodo znani dokončni podatki, bodo lahko ugotavljali, ali je bilo v določenem obdobju doseženo srednjeročno ravnovesje javnih financ," meni Helena Kamnar.

V mejah statistične napake

Igor Masten, dr. ekonomije in profesor na Ekonomski fakulteti Univerze v Ljubljani, nam je sporočil: "Fiskalni svet je podal oceno, da sprejeti proračun ni skladen s fiskalnim pravilom, kar pomeni, da krši ustavno določeno načelo srednjeročne uravnoteženosti proračuna."
Njegov stanovski kolega na omenjeni fakulteti Jože P. Damijan pa je na svojem blogu po Janševem tvitu zapisal tudi: "Ustavna presoja rebalansa proračuna, ker naj bi vlada z njim kršila ustavno določilo o spoštovanju fiskalnega pravila, je kapitalna neumnost. Prvič, ker zanjo ni pravne osnove, saj rebalans proračuna ni zakonski akt, vendar naj se s tem ukvarjajo pravniki. In drugič, ker je ekonomska osnova za samo fiskalno pravilo povsem gnila, se spreminja v odvisnosti od predpostavk in ker je to, ali je vlada spoštovala fiskalno pravilo, mogoče ugotoviti šele z nekajletnim zamikom po koncu fiskalnega leta, ko so na voljo že bolj konsistentne ocene."
Bralce je Damijan popeljal v svet fiskalnih podrobnosti in ocenil: "Odstopanje strukturnega salda v letošnjem rebalansu proračuna za slabih 270 milijonov evrov od numerično določenega s formulo fiskalnega pravila pri dobrih 10 milijardah evrov proračunskih izdatkov je na ravni statistične napake. In ta napaka je bistveno manjša od napake, ki je posledica napačno ocenjene proizvodne vrzeli in napake v napovedi gospodarske rasti. Zato: kdorkoli te ocene spoštovanja fiskalnega pravila posamezne države na podlagi ocen proizvodne vrzeli in rasti BDP za vnaprej jemlje resno ali na tej osnovi utemeljuje nekakšne ustavne presoje, je bodisi šarlatan ali pa namerni škodljivec."

Vedeli bomo čez nekaj let

Nekdanji finančni minister dr. Dušan Mramor, ki je skrbel za finančno ministrstvo v dveh vladah, je EK celo uspel dopovedati, da je formulo za Slovenijo takrat prilagodila. Zdaj je ponovil, da iz ocene ocen ocene ni mogoče vleči zanesljivih sklepov, ter delil mnenje s kolegom Damijanom, da je odstopanje za 270 milijonov evrov še najbližje statistični napaki. "Po mojem mnenju je mnogo prezgodaj ocenjevati, kaj bo dejanski rezultat javnih financ v letu 2019. Ali je v skladu s pravili ali ne, bomo dejansko vedeli čez dve ali tri leta in nikakor ne vnaprej. Kar je ponudil Fiskalni svet, je namreč orientacija, zgolj ocena, ne pa dejanska številka. In če bi čez leta res ugotovili, da je bila poraba glede na pravila dejansko previsoka za 270 milijonov evrov, še vedno velja, da smo se odločili doseči srednjeročni cilj uravnoteženja javnih financ v letu 2020 in ne v 2019."

Kregarija o oslovi senci

Nekdanji guverner in minister v več vladah Mitja Gaspari tudi opozarja, da velja fiskalno pravilo za obdobje in ga ni mogoče zelo natančno določiti za posamezno leto, ker je metodologija EK za izračun takšna, da lahko šele čez nekaj let za nazaj ugotovijo pravo fiskalno stanje. "Upoštevati moramo precejšen razpon, da ne bi zagrešili hude napake. Naj povem primer: za leto 2007 je EK v letu 2007 in 2008 ugotavljala, da v Sloveniji ni pregrevanja gospodarstva, da torej ni razlike med potencialno in dejansko rastjo BDP, štiri ali pet let pozneje pa so ugotovili, da je bilo preseganje dejanske rasti nad potencialno 6 odstotkov BDP. To je bila velikanska napaka. Takrat so razlagali, da je vse v redu, dejansko pa se je gospodarstvo že močno pregrevalo. Najslabši strukturni položaj je v tistem času dosegla prva Janševa vlada leta 2007 in 2008."